平成29年4月12日 衆議院国土交通委員会速記録（議事速報）

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たします。

○西銘委員長　次に、小宮山泰子君。
○小宮山委員　民進党の小宮山泰子でございます。
　本日は、都市緑地法等の一部を改正する法律案について質疑をさせていただきます。
　まず初めに、都市部のあり方について、緑地の現状と課題について、また、まちづくりという意味においては今後どのような目標や課題があるか、どのような認識があるか、またどのように捉えているのかを、大臣に、その思いも込めてお答えいただければと思います。
○石井国務大臣　都市における緑地等のオープンスペースは、景観、環境、防災、にぎわい等の多面的な機能を持っておりまして、潤いある豊かな都市空間の形成に不可欠でございます。
　これまで、都市公園につきましては、計画的整備が進んだ結果、平成二十七年度末現在で総面積が約十二万ヘクタールに達し、平成七年度末で一人当たりの面積が七・一平米だったものが、平成二十七度末には十・三平米まで拡大をしております。
　また、都市緑地法に基づき、現状凍結的に保存が図られる特別緑地保全地区等の緑地も、昭和四十一年の百二十九ヘクタールから平成二十八年には約六千四百ヘクタールまで増加しております。
　しかしながら、例えば都市公園につきましては、全国的には一人当たり面積十平米という目標を達しているものの、大都市部では一人当たり面積が著しく少ない状況にございます。
　また、全国の都市で整備されてきた公園の施設等につきましては、老朽化が進行し、魅力が低下するなどといった課題が出てきております。
　一方、これまで宅地化を前提としてきました都市緑地は、減少傾向にありますけれども、都市内の貴重な緑の空間としてその機能が見直されてきております。
　こういった中、公園、緑地に対する住民のニーズは、ますます多様化、高度化してきております。
　しかし、財政面、人材面の制約等から、地方公共団体による公園、緑地の整備等には限界があり、民間の力を最大限活用することも重要でございます。
　今回の法案は、こういった問題意識のもと、地方公共団体の取り組みを後押しする新たな制度を盛り込んでおりまして、御審議の上、可決いただきましたならば、官民連携して緑豊かな都市空間の形成を推進してまいりたいと考えているところでございます。
○小宮山委員　ありがとうございます。
　緑豊かな都市、また、自然とともにある暮らし方、生き方というのは大変重要だと思いますし、三年前になるんでしょうか、都市農業の推進ということで法律もさせていただきました。
　さて、昨年質疑いたしました都市再生特別措置法の改正において追加された制度、歩行者ネットワーク協定について、成立後七年を経た昨年の五月の時点で締結された協定の数を確認したところ、一件のみでありました。
　せっかく緑地保全地域としたにもかかわらずというところで、大変驚いたところなんですが、緑地保全地域の指定という制度は社会のニーズに合っていない制度だったのか、周知徹底が足りていないのか。また、制度の必要性、メリットについて再確認するとともに、今後
の見込みについて、またその背景等について御説明いただければと思います。
○栗田政府参考人　緑地保全地域の活用についてのお尋ねであったかと思います。
　緑地保全地域は、里地、里山などの都市近郊の比較的大規模な緑地につきまして、市町村が都市計画に定めて、届け出制によりまして保全を図るということで、平成十六年に創設されております。
　他方、昭和四十八年に創設された特別緑地保全地区、これは、許可制度によりまして現状凍結的な緑地の保全を図るというものでございます。その後、平成十六年に先ほど申し上げました緑地保全地域ということで、複数の保全手法を御提示申し上げたということでございます。
　御指摘のとおり、現在、緑地保全地域の指定実績はございません。ただ、制度活用に向けて検討を進めている地方公共団体は存在しております。
　他方、緑地保全地域が創設されました平成十六年以降も、許可制ということで、より厳しい、政策効果の高い特別緑地保全地区の指定は増加しておるということでございます。
　今後とも、地域の実情に合わせまして緑地の保全が進みますよう、これら制度の活用について周知してまいりたいと考えております。
○小宮山委員　より厳しい制度の方が選ばれるという、ある意味、緑地の必要性というものは多くの自治体等が求めているものなんだろうということを実感いたします。ありがとうございます。
　さて、公園の敷地内に設置される公募選定制度の新設について、これは都市公園法第五条の部分でありますが、この点についてお伺いしたいと思います。
　国土交通省令で定める公園施設として、飲食店、売店以外にどのようなものが想定されるのか、また、公募選定が行われる公園の規模についてどの程度のものと想定しているのか、明らかにされたいと思います。対象となる公園は一定の敷地面積があるものと考えられますけれども、面積の広さなど、活用に際して何らかの基準想定をされているのか、そして、公園の中に占める割合、建ぺい率を設けるのか、その点もお聞かせください。
○栗田政府参考人　公募設置管理制度の対象施設は、収益が見込まれる公園施設ということでございます。実態から見ますと、カフェ、レストラン等の飲食施設、コンビニ等の売店のほか、ジムあるいはフットサルコート、こういったスポーツ施設などが考えられると思います。今後、具体的に省令で定めることとしておりますが、公園利用者へのサービス向上に資する施設ということで、幅広く定めたいと考えておるところでございます。
　公募選定が行われる公園につきまして、具体的な規模ということではございませんが、一定の利用者が見込める都市公園、これがまずおのおのの公園管理者の中で想定されると思います。公園の規模だけではなくて、立地条件、利用者ニーズ等を勘案しながら、各公園管理者が適切に公募対象とする都市公園を選定するというようにお願いをしたいと考えております。
　また、建ぺい率についてのお尋ねもございました。
　都市公園の貴重なオープンスペースの機能が損なわれることのないように、公募対象となります収益施設につきまして、他の公園施設も合わせました上での建ぺい率の上限を設けたいと考えております。その上限につきましては、現行の他の並び等に鑑みまして一二％というようにしたいと考えております。
○小宮山委員　一二％というのが、今、二％で、一〇％上乗せということでありますが、適切なのか。また、その施設に関しては、協議会等が設置され、しっかりと協議されていくんだと思います。
　さて、森友問題が起こって、政府の選定手順などに注目が集まっているわけですから、今のような選定をされる際に、やはりどこかのそんたくがあったなんて言われてはならないと私も思っております。
　そこで、基準に適合した計画提出が一案のみだった場合など、そういったこともあり得ると思います。最もすぐれた提案として、当然、選定されることとなりますが、できレースと言われないように、やはりまずは、しっかりとした、順序よく手順を踏んだことが必要になってくるんだと思っております。
　この点に関して、今後、そんたくされたと言われないように、少々時間はかかるかもしれませんけれども、公平、公正な行政手続が行われ、この法案の趣旨が生かされるべきだと考えておりますので、この点に対して大臣の御決意をお聞かせください。
○石井国務大臣　公募設置管理等計画が提出された場合には、公園管理者は、この計画が公募設置等指針に照らし適切なものであることなどの基準に適合しているかを審査しなければならないところであります。提出された計画が一案のみであった場合にも、公募設置等指針に基づく評価、またさらに、学識経験者の意見聴取を行うことになります。
　こういった一連の公正なプロセスを経まして、この計画が、本制度の趣旨を踏まえて、公園利用者の一層の向上に寄与すると認められるすぐれた提案であると判定された場合に限って選定をされるということになる予定でございます。
○小宮山委員　ありがとうございます。
　ぜひ、公平、公正な、そして前例主義を重んじるのも地方議会でもありますし、地域においてしっかりと選定されることを願っております。
　さて、公園施設の老朽化、維持管理の更新についてお伺いしたいと思います。
　つくったからには、当然それは、その時点から、でき上がってからは老朽化していく、既に多くの施設ではそのような事例が出てきております。危険な遊具は使用不能の状態のままとなってしまう場合が見受けられます。予算の不足、あるいは言い方は悪いかもしれませんが、つくりっ放し、そのまま放置されてしまうという場合もあるのではないでしょうか。
　実際に運営する自治体等に任されていたからだと思いますが、老朽化対策も含め、さまざまな施設設備の更新など、やはり今回の法案ができることによって、そのほか、国交省として具体的な対応、支援をお考えになっているのか、お聞かせください。
○栗田政府参考人　都市公園のストックの蓄積が進みます一方で、公園施設の老朽化も進行しております。財政制約がある中で、計画的な施設の維持更新は大変重要な課題と認識しております。これまでも、計画的な施設の維持更新に向けた長寿命化計画の策定を促してまいりました。また、社会資本整備総合交付金で、長寿命化計画に基づく公園施設の更新等を重点支援しているところでございます。
　このような措置に加えまして、今般の改正で、都市公園の維持修繕に関する技術的基準を法令に位置づけたいというように考えておるところでございます。これによりまして、事故の多い遊具等を定期的に点検する、異常を把握された場合には、修繕、あるいは場合により撤去等の措置を講ずる、あるいは点検結果や修繕内容を履歴書として記録、保存する、こういったことを公園管理者に義務づけたいというように考えております。
　今後とも、引き続き、老朽化した遊具等の適切な更新を支援することなどによりまして、都市公園の安全性を向上させていきたいと考えております。
○小宮山委員　老朽化インフラ、さまざまな課題があります。太田大臣のころには特に全面的に出された案件でもありまして、最近、この問題を課題として取り上げるのが少ないような気もして、もう少しまた前面に戻していただきたいと思います。
　今回、今答弁にございましたが、社会資本整備の交付金の対象に施設の更新等が入るということは大変いいことだと思いますし、ほかの老朽化施設とともに、今後とも強力にバックアップしていただければと思います。
　さて、先日、十日の日でありますが、国土交通委員会で、国家戦略特区における規制改革の実例として、都市公園内における保育所の設置についての視察に同行させていただきました。荒川区の西川太一郎区長さんに御説明をいただきまして、この特区ができたのも、やはり子育て世帯だと思われますけれども、これが実現できたのも若い職員の総意があったからだということをおっしゃっておりました。
　そして、実際に現場、保育所を見せていただいて、大変すばらしい施設であり、また、園庭も含めて、庭園等公園も、花曇りのような状態ではありましたけれども、非常に多くの市民の方が楽しまれている姿を拝見させていただき、今回の法案の改正によってこのような事例がふえるということは大変望ましいことだなというふうに思っております。
　一方で、保育所等の設置促進に対して、都市公園の一部を用いて設置できるようにすることを一般化するよりも、コインパーキングのような低利用地も含めた空き地、空き家となっている土地の利用促進をまず促す施策を充実することが望ましいのではないか。また、低利用地、空き地、空き家となっている土地を、保育所等必要とされている施設に用いるための施策も大変重要なのではないかと考えております。
　公園を活用するメリットについて、御説明を簡潔にお願いいたします。
○栗田政府参考人　先般御視察いただいたとおりでございますけれども、その際の御説明にもありましたとおり、待機児童問題、特に都市部におきまして大変深刻でございます。保育所の用地を公園外に確保するための努力は、もちろん真摯に続けられていると思います。それでもなお適地を見つけることが困難というようなときに、オープンスペースということの意味には十分配慮しながら都市公園を活用するということは、一つの政策の選択かなというように考えております。
　今、公園を活用するメリットというお尋ねがございました。公園内に保育所を設置するというような場合には、例えば、子供が運動するというようなときに多少声が出されることもあります。あるいは、送り迎えの道路混雑といったようなこともしばしば懸念があって、地域住民が反対されるケースがありますけれども、公園はもともと子供の遊び場でもありますし、公園空間そのものが緩衝地帯となるということもございます。先般ごらんいただきました公園につきましても、駐車場が設置されておるというようなことも多いわけでございます。地域住民の理解を得やすいというメリットがあるというように考えております。
○小宮山委員　今回の国会には、空き家を活用するための法案が幾つも出ております。そういう、やはり所有者の確定であったり、また土地の確定であったり、筆界の確定等、大変難しい問題があるんだと思います。それよりも、やはり公園を活用するというのは一つ大変大きなメリットだと私も思います。
　そうなりますと、そもそもでいいます空き家等の筆界確定、地籍確定というんでしょうか、そこの点をさらに国土交通省としても推し進めていただきたいというふうに思います。大臣、通告はしておりませんけれども、その点に関してまた何か思いがございましたら、お聞かせいただければと思います。
○石井国務大臣　特に都市部の筆界の確定というのがなかなか進んでいない状況もございますけれども、これは法務省さんとも連携をしながら、引き続きしっかりと進めていきたいと存じます。
○小宮山委員　ありがとうございます。
　ぜひ進めていただければと思います。それが、さまざまな意味で国土が有効に活用される礎になるんだと確信しております。
　そこで、今回、都市公園の敷地内に保育園ができるということになりますと、大変緑豊かな中という意味で、大きなメリットがあるというのもわかります。
　しかし、都市公園の園庭というのが、また前庭というんでしょうか、前の部分はオープンスペースであり、誰でも出入りができるということも言えます。多くの事件や幼児を狙った犯罪等、報道されるのが本当に連日起こっていることを考えると、常に幼児がいる場所ということもあり、安易に喜べないのかな、安全対策をしっかりしなければ本当に危険が及ぶのではないかという心配も私にはございます。
　公園利用者が容易に保育園に侵入できないことも必要ですし、また、その整備体制と安全確保体制というのは、関係の方々が連携をとらなければできないんだと思っております。ここは今までとかなり大きく違う点だと思いますので、国土交通省として実施主体に対して何らかの対応をとられるのか、この点に関しましてお聞かせいただければと思います。
○石井国務大臣　都市公園に設置される保育所でありましても、一般的な保育所と同様に、保育所に関係のない者が容易に入り込まないよう、設置者が安全確保には十分注意を払うべきものと考えております。
　例えば、国家戦略特区で既に設置されております保育所の場合におきましては、建物入り口は常時施錠するとともに、建物全体を囲う柵、または建物入り口周辺を囲う柵を設置し、柵内に侵入できないよう施錠することとしております。
　国土交通省といたしましても、都市公園内に設置された保育所につきましても、安全確保策を具体的に周知するなど、厚生労働省と連携し、地方公共団体及び設置者へ働きかけてまいりたいと考えております。
○小宮山委員　場合によっては、余りうれしくない話ですけれども、監視カメラ、やはり安全を確保できるそういった予防措置等もあわせて御検討いただき、協議をしていただくことも必要かと思っております。そのための支援を協議いただければと思います。
　時間の関係上、生産緑地地区の区域の面積規模が変更されることについて、引き続いて質問させていただきます。
　これは、生産緑地法第三条の方に関係いたします。生産緑地地区において、一部の所有者の死去などに伴う相続によって生産緑地地区の一部が解除された場合、残りの生産緑地面積が生産緑地として要件を下回ってしまうと、土地の営農者に営農を継続する意思があっても、生産緑地地区全体の指定が解除されることとなり、現実にそうした事例が起きていると聞いております。
　この問題に対していかに対応できるのか、御説明をいただければと思います。
○栗田政府参考人　生産緑地制度につきましては、今委員御指摘のような実態、これを我々はいわゆる道連れ解除というように呼んだりしております、こういったことへの対応を求める要望を、かねて地方公共団体、農業団体から頂戴してきたところでございます。
　今般、一律五百平米とされております生産緑地地区の面積要件を、市町村が地域の実情に応じて、条例で三百平米まで引き下げられるように措置したいと考えております。この条例を定めていただくことによりまして、今御指摘の道連れ解除といったような課題にも一定の改善が図られるというように考えております。
　また、運用面でも対応を考えているところでございます。
　生産緑地地区を都市計画に定めるに当たりましては、地形上の一体的なまとまりを有している農地の区域であるという、いわゆる一団性の要件を必要としております。複数区画の農地を一つの生産緑地地区と定める場合には、これまでは、原則として物理的に接している場合、これを一団性の要件というようなことで認定しておって、そういう場合に限っておったということでございます。
　ただ、同一の街区または隣接する街区に複数の農地が存在する場合、その実情に応じまして、今後は一団の農地と取り扱うことができるように、都市計画の運用指針をこの法律の施行とあわせて改定したいというように考えております。
　これらの措置によりまして、御指摘のいわゆる道連れ解除の問題につきましては、相当の問題の解決が図られると考えております。
○小宮山委員　先に行きます。
　以前、観光政策調査で、イタリアでグリーンツーリズムの視察をさせていただきました。地場の農産物の提供をする宿泊施設、レストランは、農家の忙しくない時期、収入がない、不安定な時期に収入を上げるためのＥＵの農業施策でありました。結果として宿泊事業などを推進する観光政策につながっているんだというふうに実感したものであります。
　そこで、今回の法案におきまして、直売店や農家レストランの設置が可能となってまいります。
　この中に、当然、夜ゆっくり、また朝とか、さまざまな時間を考えますと、直売所やレストラン以外の農業の附帯としての宿泊も含まれてくるのではないかと懸念をしております。この点は入ってくるのか入っていないのか、明確にお答えください。
○栗田政府参考人　宿泊機能が今後許可対象になるかというお尋ねかと思います。
　今般、生産緑地で生産された農産物を加工、販売する施設、あるいはそれらを主たる食材とする農家レストラン、こういった、生産緑地における営農活動と密接に関連する施設につきまして、設置できるようにしたいというように考えております。そのため、営農活動との関係性が限定的であります、今お話のありましたような宿泊施設、これは、今回、対象とすることは考えておりません。
○小宮山委員　今回、対象に考えられていないということでありますが、やはり宿泊するとなれば、さまざまな安全対策等が必要になってまいります。
　そのときには、やはり旅館業法という形でしっかりとカバーをし、旅行者の安全確保もするべきだと思っておりますので、この点は提案させていただきます。
　さて、直売所や農家レストラン等の事業進出をして、多くの設備投資などの結果として、事業に失敗し、本来の農業への悪影響をもたらすことも起こり得ると考えられますが、この点に関して何か対策を考えるのか、また未然に防ぐために何らかの対策、取り組みを考えていらっしゃるのか、お聞かせいただければと思います。
○栗田政府参考人　今回の、生産緑地におきます直売所等の設置を可能にする措置でございます。
　これは、生産緑地が住宅地周辺に立地しておるというような環境を生かしまして、その生産緑地の中で直売所、農家レストラン等の設置を可能にする、これによりまして、収入の道を確保しまして経営の安定化に資するとともに、ひいては農地の安定的な保全に寄与する、こういうような考え方に基づくものでございます。
　そのため、生産緑地における営農活動と密接に関係する施設を限定的に認めるということで、先ほど類型について御答弁申し上げましたが、その設置の基準としましても、各施設の規模の上限を定めたいというように考えております。
　そういった基準を設けますので、通常は、過大な投資が行われて、そのことに引きずられて全体の事業が破綻するというようなことが間々あるというようなことは、現時点では余り想定していないところでございます。
　また、これらの施設の設置は、地方公共団体の許可に係らしめているという制度のもとでございます。今申し上げましたような制度の趣旨を地方公共団体にしっかりとお伝えしまして、事業を認めた結果、設置を認めた結果、かえって農地の保全に支障を来すようなことのないように、適切な運用を求めてまいりたいと考えております。
○小宮山委員　いろいろな行政等も入るから大丈夫だとはおっしゃいますけれども、物上保証の問題もございます。恐らく、会社を新しく設立することになり、そのときに、役員になることによって連帯保証の範囲外にされることによって、結局のところ、自宅なども担保に入れさせられてしまうというやり方であります。
　さまざまな金融機関、これもやっているかと思いますし、金融庁等の説明等でもありましたけれども、正直申し上げまして、大変夢を持って、これはもうかるからと言われてそういったものにサインをして、田畑、自宅もとられてしまうといったことでは、結局、都市農業を推進するためにつくった法律、そして今回の法改正において、本末転倒のことが起きてしまいかねません。
　この点に関しましては、法律知識等、また農業に関しては一流かもしれませんけれども、そういった金融機関のやり方というものに関してはよくよく注意をしなければならないんだと思っております。特に、これまでも農業収入では収益を上げることが大変難しかったというのが現実でもございますので、その点に関しましては大変よく研究していただき、この方式をほとんど知らない方が多いものですから、注意喚起、また対策等がとれるようにしていただければと思います。
　最後になりますけれども、直売所や農家レストラン等を設置運営できるのは営農者みずからとされますけれども、近隣の複数の農家で協力して設置運営することも考えられるのではないでしょうか。その方が、多品種のさまざまな食材等を提供することも可能になるかと思います。
　この点に関しましてお聞かせいただければと思います。
○栗田政府参考人　先ほども御答弁申し上げたんですが、今回、生産緑地地区内に直売所、農家レストラン等を設置し管理できるものは、原則としては、当該生産緑地地区の所有者、あるいはその所有者から借地をして耕作する者というように考えております。
　ただ、今お話にありましたような、近隣の生産緑地の複数の農家が共同するということも、今般の制度改正の趣旨に背くものではないのかなというようにも考えておるところでございます。
　ただし、では、許可申請時にどういう名義で許可申請をいただくんだろうかということですとか、許可に違反した際、どういうような措置の適用をするのかという詰めるべき論点があることも事実でございます。それらについて、検討を早急に進めたいと考えております。
○小宮山委員　今回の法改正が、しっかりと、地域に緑と潤いのある、そういった活力ある土地利用につながることを心から期待いたしまして、質問を終わらせていただきます。
　ありがとうございました。